地產投資／洛城野火 燒出凍結「驅趕令」的是非

年初加州洛杉磯野火肆虐，在廢墟之上除了重建課題之外，也有該地的立法者提案暫緩半年租客付租義務，然後在半年後還可以延長到2026年8月前把欠租交清，也就是這個一年半期間不能基於欠租驅趕房客。加上原有的「Just Cause」正當理由驅趕法案之上，這等於房東們有一年半的時間幾乎無法驅趕房客。

應對危機的政策手段

暫停驅趕令是一種政策手段，因為政策原因，由立法或者行政部門強加於私人契約關係之上的暫時終止，它是對當下特定危機的應對，也是對市場秩序的強行打斷。

在一般的承平生活中，大眾理所當然地認為租約是一種對等的契約關係，違約者承擔市場經濟的後果。然而，在災難降臨時，「租約」就體現出了它在社會重要面向「住房」裡的角色--租約不只是一紙經濟合約，它也是一家人的落腳之處、安居之所在。

正因為如此，眾所周知老美的儲蓄率實在讓人喟嘆，當失業激增、貨幣貶值、戰爭或疫情使人們可能無力支付房租時，讓人們流離失所無異於讓市場經濟吞噬社會，而驅趕禁令於焉誕生。

在美國歷史上，這類暫停驅趕令的出現幾乎總是與危機相伴：舉凡1930年代的經濟大蕭條，二戰時期的租金凍結成為戰時動員的部分措施，2008年金融危機後，數百萬租戶因房東的房子被法拍而面臨被驅逐的命運，政府不得不出手干預；2020年COVID19疫情，CDC更在一片恐慌中頒布了罕見的全國驅趕禁令。

這些措施的邏輯似乎簡單粗暴：當市場經濟服膺於道德以及社會需求時，國家就會接管，然後對房東們說：很抱歉，你的房子不是你的房子。

但每一次的禁令真的只是暫時的嗎？

就像疾病發作時的劇痛，每一次暫停驅趕令的實施，總會改變房東們對市場的期待、風險掌控的計算，而最終難免帶來市場秩序的變形：房東/地產投資者們就像精神受創的病患一般，從此對危機後的政策蒙上陰影，而這風險又如何被轉嫁形成新的市場秩序呢？

筆者試圖在本文梳理暫停驅趕令在美國的發展與法理基礎，分析這些驅趕暫停令的法律挑戰與長期影響。法律應該保護誰？而市場經濟又應該調節什麼？當政府決定讓一部分人(房東) 的契約權利，服膺於另一部分人(租客) 的生存需求時，這又會如何改變人們對公平、權力與治理的認知？

被當天災與人禍解方

任何社會，在面臨崩潰邊緣時，都會暴露出它對「家的想像」，究竟房子是一個在市場上待價而沽的商品，還是基於生存必備的社會基礎結構？

平時租賃關係被視為一種雙方理性協議的產物，房東與租客簽約、付款、履約，一切看似有條不紊、乾淨清晰。然而，當市場因為天災或人禍面臨巨變的時候，當成千上萬月光族發現自己無法負擔房租時，他們與房東之間的關係便從契約關係瞬間上升到政治問題，畢竟付不出房租可能帶來的是無家可歸、社會動盪的結果，而這是政府無法面對之重。此時，房東的所有權不再是單純的財產權，而成為了社會秩序的一部分，成為政府聲稱不得不介入的領域。

美國歷史上的第一波驅趕禁令正是這種天災人禍的產物，出現在1930年代經濟大蕭條時期。當經濟體系崩潰、銀行倒閉、失業率飆升時，租戶的生存問題成為政府的棘手難題。法院一度面臨大量驅趕案件，於是政府不得不在契約與社會道德壓力之間尋找平衡。

最高法院在Home Building&Loan Association v. Blaisdell(1934)一案中，判定政府在緊急狀況下有權限制契約的履行，這個判例為將來的驅趕禁令提供法理基礎--契約固然神聖但並非不可侵犯，緊急時政府擁有最後的發言權。當時最高法院以5：4票的些微多數判決，認定明尼蘇達州延長抵押貸款的法令合憲，理由是契約自由不是絕對的，在公共利益面前，政府有權進行合理的干預。大法官Charles Evans Hughes 在判決書中寫道：「憲法的目的不是讓人民受苦 (the Constitution was not adopted to promote hardship)，應允許政府在符合公共利益的前提下，合理行使其保護性權力。」這句話意味著憲法保障的財產權並不能超越時間與社會變遷，而是一種受限於公共利益的其中一種權利。

二戰期間，美國政府因應戰爭再次暫停驅趕。這次並非基於人道主義，而是由於戰時生產需求。1942年，《戰時租金管制法》（Wartime Rent Control Act）的通過，讓驅趕禁令成為戰時經濟的一部分，政府以此凍結租金、限制驅趕，以確保軍工產業工人與軍人家屬的居住穩定、配合國家軍需動員。

當然，最近大眾還記憶猶新的驅趕暫停令，便是因應COVID19疫情爆發，由疾病管制局(Centers for Disease Control and Prevention, CDC)宣布的暫停驅趕令，然而2021年美國最高法院在Alabama Association of Realtors v. Department of Health and Human Services一案中，卻以6：3票裁定CDC的全國驅趕禁令違憲。

大法官們表示，雖然政府可以採取應對疫情的措施，然而「財產權受到憲法保護，不應被行政機關無限期剝奪」，儼然認為政府撈過界。這場裁決，標誌著法院對「契約自由vs.公共利益」的態度發生了轉變--如果說Blaisdell案代表著政府可以干預市場，那麼Alabama Realtors案則提醒政府，這種權力並非無限，至少必須在地理空間或時間區段上有所限制。

洛縣否決驅趕暫停令

法律之所以值得信賴，並不在於它的永恆性，而在於它的可預測性--人們遵守法律，不是因為它不變，而是因為它的變化是有規律可循的。契約之所以被尊重，不是因為它不可撼動，而是因為它的修改受到嚴格約束，不能隨意地、無限地被政府干預。

暫停驅趕令的最大挑戰，不是它用來處理危機時刻的合理性，而是它的邊界：尤其是地理與時間的界線。政府就算有暫停驅趕的權力，這種暫停也應該有時間、限制、或者適用對象等具體限制而不能任意擴張。

法律的可預測性並不只是法院解釋的問題，它也是立法跟行政的問題。當立法機關無法及時回應社會需求時，政府部門便會越界填補空缺，而這往往是法律可信賴性的最大威脅。這正是洛杉磯野火後的驅趕禁令提案所暴露的問題--在災難發生後，市議會試圖通過一項法令，保護那些因野火收容災民的租戶免於驅逐。然而，這項法案未能獲得通過，反對者認為，這樣的法規應由更廣泛的立法討論決定，而不是在緊急情況下倉促推動。這種政治上的遲滯，讓政策失去了時效性，也讓「應該保護誰」的問題陷入僵局--當法律機構的行動太慢，行政部門的行動又被質疑時，市場與公民的需求該如何被回應？

暫停驅趕令不會也不該永遠存在，但儼然也永遠不會消失。只要市場與社會持續變動，只要經濟周期仍然存在，只要戰爭、災難與金融危機等天災人禍仍難以預測，類似的政策就會反覆出現。本質來說，暫停驅趕令是一種對社會危機的短暫回應，但我們或許該問：如果法律總是在災難之後才試圖「矯正」市場，那麼它究竟是在維護秩序，還是僅僅在推遲一場更深層的衝突？或許，市場機制從來就只是一種需要被不斷調整的幻覺？

(蔡璧徽律師，法路通律師樓合夥人)