大屋頂下／青鳥沒有飛進立法院 虛位以待賴清德國情報告

2000年第六次修憲，設立總統向立法院作國情報告的機制後，立法院立即在主席台旁設置了一個總統座席，虛位以待。24年後，賴清德會是第一位坐上這個座位的總統嗎？

此次國會改革的立法工作，其實是對過去七次修憲未竟的補破網工程。因此可從回溯過去修憲的經緯談起。

1997至2005年七次修憲，聯合報當年的三大主要觀點與立場是：

一、總統直選可實現主權在民，凝聚政治認同，亦必然使總統成為日常現實政治的中心，承負起更大的政治權力與責任。因此，總統直選應採備有二輪投票的絕對多數制。相對多數制產生的少數總統，違逆「多數主治」的民主基本原理。

二、直選總統的重大憲政權力及責任，皆應由憲法明文規定，一概出自憲法。且必須權責相副，不可有權無責，不可有責無權，更不可無權亦無責（詳後）。

三、在選舉制度上，總統與立法院是兩個不同的民意（選舉）系統，必須注意若出現總統與立院分屬不同多數民意的情況（朝小野大），因此應思考聯合政府或「行政權換軌制」。

聯合報對七次修憲的基本立場是「修憲不可毀憲」，因此觸怒了李登輝發動「退報運動」。但今日探究憲政紛擾的主要原因，其實不出前述聯合報的三大觀點與立場。

李登輝公開的修憲藍圖為「雙首長制」，實質則是向「超級總統制」移動。他的修憲計謀是：在1994年第三次修憲建立總統直選（並設定相對多數制，確保自己當選），但完全不談直選總統的憲法權責規範；然後，他想再藉1996年直選勝利的民意資產，另圖用修憲來建立其「超級總統制」的憲法架構。

1997年第四次修憲進入議論階段，盛傳李登輝端出了他的「超級總統制」。核心的設計是要將行政院長定為國家安全會議的副主席（總統為主席），因此行政院長即成為總統的部下，行政院亦成國安會的執行機構。如此，「超級總統制」即可確立。

但是，這個想要用國安會吃掉行政院的「超級總統制」，在修憲密議時遭到反對，遂未實現。因此，在修憲後，總統的權力在憲法上依然未見明確。一直到了2003年，在陳水扁任內，「國安會組織法」始規定「國安會為總統決定國家安全有關之大政方針之諮詢機關」，「前項所稱國家安全係指國防、外交、兩岸關係及國家重大變故之相關事項」。

至此，總統的重大憲政權力並非由憲法本文所明文規定，而是由法律定之。這可謂是「以法代憲／以法竊憲」，違反了憲政主義的經典。

然而，李登輝的「超級總統制」卻已成為今日的憲政事實。例如，蔡英文的種種憲政操作，被稱作「超級總統制／民選皇帝制／民選女王制」。

有目共睹，在現實政治中，蔡英文的權力操作遠遠溢出「國防、外交、兩岸關係及國家重大變故之相關事項」，甚至氾濫成災。例如：她操作林智堅案，這是國防、外交或兩岸關係嗎？介入卡管案，難道這是「國家重大變故之相關事項」嗎？介入NCC人事，而NCC撤銷了中天新聞台的執照，這難道也是蔡英文的「決定大政方針權」嗎？

在法制上，總統沒有這些權力；在法制上，總統也不必為此負責。因此說，依據憲法及國安會組織法，總統其實沒有這些權力也不負責。

何況，總統的「決定大政方針權」，並無法定的執行機構，但對政府五權皆有強大的滲透力。影響所致，NCC、促轉會、警檢法、中選會、監察院、大法官會議等等，均出現「御用化／東廠化／武器化」的真實演出，總統皆是背後靈。

如此，總統儼然成了揹了一個空背囊向政府五權到處劫奪權力的政治盜匪而已。請問：憲法根據何在？

在「超級女王制」下，立法院也成了執政當局的立法局。經此次國會改革方案的提出，如總統國情報告、藐視國會罪、國會調查權、國會聽證權等之設立，國人始知原來行政權與立法權的分立與制衡，可以進入這樣的境界。

這次國會改革，其實是對全碗捧去的「超級總統制」的物極必反所導致的。而此次國會改革，雖然仍不能完全修補好過去修憲所遺的破網，但對憲政發展應當仍有升階進級的效果：

一、總統遵法按期向立院作國情報告。總統的國情報告，與行政院長的施政報告並立，立院對行政官員的「質詢」與對總統的「即問即答」並立。因此可說更加確認了總統主持國家統治的政治地位，但也呈現了立院對總統「問責」的一種樣態。

二、由於「超級總統制」的全碗捧去，如前述NCC、警檢法及大法官會議等均可能「東廠化」。因此，立法權與行政權的分立與制衡就更重要，而立法院的反對黨尤其重要；因為，在超級總統將一切政府機制東廠化下，立法院的反對黨已是制衡當局的最後一股民主孑遺了。立法院不可「東廠化」。

其實，這次國會改革真是得來相當僥倖。弔詭地說，若非賴清德當選總統，恐怕還不可能實現。因為，如果是侯友宜或柯文哲當選總統而要強推國會改革法案，青鳥一定會飛進立法院，那就全是另外一個故事了；「幸而」是賴清德當選，民進黨才不敢放群眾衝占立法院，國會改革法案始能勉強完成三讀。

也就是說，立法院能不能依憲法賦權而終究完成國會改革方案，其實也許不是由憲政民主程序決定的，而是由青鳥飼主的收放自如決定的，這正是憲政的最大悲哀與恥辱。

接下來，此案其實仍有變數。且不說覆議，最不可測的是要過釋憲那一關。如果大法官會議成了「憲法東廠」，那麼，超級總統派任的大法官，就會輾壓民主選舉的立法院，像「大法官青鳥」一樣飛進立法院。

何況，經過此次憲政補破網，現行憲法上最大的兩個破洞並未補好。那就是，總統選舉仍採相對多數制，及立法院失去閣揆任命同意權。前者違反國家的「多數主治」，後者違反國會的「分立與制衡」。據知，立院三黨或將發動修憲，期待先把這兩個憲法大洞補起來。

綜上所論，憲政運作的基本寄託雖在憲法架構，但最重要的仍要政治領袖們以真誠的民主憲政精神為支撐。只要總統自己沒有做「民選皇帝／民選女王」的妄念妄行，就不會有「超級總統」出現了。

青鳥沒有飛進立法院，賴清德會成為第一位向立院作國情報告的總統嗎？虛位以待，洗耳恭聽。