地產投資／房源缺 房價漲 政府怎解

近年來美國房源緊缺、房價愈來愈難以負擔，這幾乎已經是各黨共識，然而真正的問題是到底該如何解決？雖然影響房源供給與需求的原因眾多，筆者以下將從法規政策的角度探討買賣市場、租賃市場的房源供給解法。

法規寬嚴影響房價

關於法規政策與房產可負擔性，知名的賓州大學華頓商學院開發出一個指數：Wharton Residential Land Use Regulation Index (WRLURI)，這個指數是設計來衡量美國各區域的土地使用法規嚴格程度。結合全美超過2600個地區的數據，研究人員檢視包括區畫 (zoning) 限制、環境審查、開發許可過程的複雜性等，總結出法規嚴格程度指數。

WRLURI指數顯示美國沿海東西岸大都市，例如紐約市、舊金山、波士頓等地法規最為嚴格，也就是說這些地區的土地使用、建築許可都受到嚴格限制。這個指數也顯示愈是富得流油的城市法規就愈嚴格，但原因可能不是你想像中的因為人口密集，其實一些人口密度高的城市，如休士頓、亞特蘭大和印第安納波利斯等，往往有著相對寬鬆的土地使用管制。

WRLURI也顯示法規愈是嚴格的地區，房產可負擔性(affordability)也愈低，這個詞彙一般是用該地房價中位數跟收入去做比較而取得數據，超過收入的1/3去付房產相關費用就算是不可負擔。這也非常容易理解，因為法規愈是嚴格，蓋房子的成本就愈高，也因此會讓房價推高而難以負擔。

現有住戶的關門效應

其實WRLURI凸顯了房地產市場中，當地居民與潛在新居民之間的利益衝突。任何政策都有贏家跟輸家，在富裕社區內的現有居民，往往支持嚴格的區畫管制(zoning)，這當然是為了保護他們(往往是位於郊區)的財產價值以及生活品質，透過區畫就能防止高密度住宅(如公寓大樓)進入社區，以免生活品質跟房地產價格下跌，這也是一種shut the door effect(關門效應)的體現，也就是當自己進門之後，就想關上大門讓新的人進不來。

然而可以想見的是，這些嚴格的區畫、開發法規其實會加劇房源的短缺，甚至推動房價攀升，對未來潛在居民、或者中低收入住戶帶來負面影響。

這些嚴格區畫法規的受害者就是低收入家庭和首購一族，他們常常因為無法負擔高成本帶來的高房價，這個現象在美國東西兩岸大城市尤為明顯。換句話說，未來的潛在居民，特別是那些希望進入住房市場的新來者以及中產階級，往往被這些嚴格法規排拒在市場之外，無法成為擁屋者。

相較之下，休士頓、亞特蘭大、印第安納波利斯等地，其土地使用法規則相對寬鬆，開發更加自由、房源供應也更充足。例如德州休士頓並沒有傳統的區畫法規，開發商往往可以在不同區域靈活建造住宅，使得房價相對可負擔。這些城市的經驗顯示，土地使用法規的嚴格程度，而非人口密度，才是影響房源供應和價格的關鍵因素。

因此，解決房地產買賣市場的房源供應問題，政府的角色就是在現有居民和未來發展之間取得世代間利益的平衡。要讓住房市場能夠長期穩定發展、讓擁房一族能夠處在合理的水平，立法者以及政策制定人往往需要審視這些現有的管制，在滿足現有居民需求以及基礎設施不過載的同時，也為未來居民創造更公平的住房機會。

租金管制 導致房源錯置

除了地產買賣市場的擁屋者與首購族之間的衝突之外，在租賃市場，尤其東西岸紐約、奧克蘭、波士頓等大城市，也有相似的房源供給問題。延續上述的法規政策討論，在租房市場爭議最大的莫過於租金管制政策。

租金管制政策，其實體現現有租戶與未來潛在租戶間的利益衝突。

各種調查研究都顯示，租金管制在短期內有助於現有租戶維持較低的租金並穩定房市，但這樣的政策卻對未來的潛在租戶產生負面影響，原因主要來自三個方面：房源供應的抑制、租賃門檻的提高，以及資源分配的不當。

租金管制使房源變得更加稀缺，因為開發商不願興建受限於租金管制的公寓樓，房東也擔心無法通過租金來吸收維持成本，因而對新租客設置更高的收入和信用要求，反而讓中低收入家庭更難獲得住房。

此外，租金管制還導致房產資源分配不當，例如一些家庭在需求變化後依然占用過大的空間，明明小孩都搬出去，只剩下兩個老人家；卻因為便宜而占用三房一廳，這使得真正有需求的新成家小家庭無法入住。

根據學者估計，這種房產資源錯置每年讓紐約市損失超過5億美元的房屋使用價值。

租金管制擁護者通常主張，租金管制能短時間內減輕租戶的租金壓力，特別是對低收入家庭而言。然而，這一論點忽視了租金管制對長期房源供應的破壞性影響。雖然現有租戶可以享受穩定的租金，但未來的潛在租戶卻面臨著租賃門檻的提高和房源短缺的困境。

此外，這樣的論述也無視當前的驅趕程序本身就耗時費日，況且還有緊急租金援助計畫等保護網，租客根本不會有真正的「短期」危機。當然有很多人擔憂，一旦解除租金管制租金會大漲、房客更不受到保障。關於這些憂慮，阿根廷的情況提供一個很好的參考點。

阿根廷自2020年開始實行租金管制，該法規要求租金調整只能一年一次，租約至少三年，並必須使用比索幣支付租金。然而，由於比索嚴重貶值加上通膨加劇，許多房東不願意長期出租。房東們選擇將房產撤出市場，轉而投向短租市場如Airbnb，或者直接出售房屋不願繼續投資，使得布宜諾斯艾利斯的租賃房源供應雪崩式下滑，到2023年時約有1/7的房屋處於空置狀態，然而弔詭的是租客卻難以找到可負擔的住房。

巴西廢除管制 房源激增

2023年底，經濟學家出身的阿根廷總統哈維爾．米萊上任後，便大刀闊斧廢除租金管制法，而房東們也非常夠力，以大量房源重新進入市場作為反應，於是布宜諾斯艾利斯的租賃房源數量在短短幾個月內激增了170%。

有趣的是，隨著房源供應量增加，租金沒有像一些人憂心的暴漲反而開始穩定，部分租戶甚至享受到租金下降。雖然阿根廷政經情況特殊，但這個例子顯示當市場受到過度限制時，解除管制反而可以促進市場供應、恢復租金的合理水平。

正當理由驅逐法讓情況惡化，尤其在紐約在2019租客保護法通過後，已經有12萬租金管制房憑空消失，儼然是步入阿根廷的後塵，在2024年春天通過正當理由驅逐法後，這樣的房源消失可能會更加劇。這不禁讓人擔憂，難道紐約政府要等到像阿根廷那樣大部分房源都消失之後，才能幡然醒悟、大刀闊斧改變嗎？

總結來說，無論是地產買賣市場中的WRLURI，還是租賃市場中的租金管制，這些政策都在不同程度上影響著房源供應與需求，間接造成現在房源緊缺問題。區畫管制在保護現有居民的同時，抑制了未來的房源供應，而租金管制雖然短期內穩定了租戶，但長期卻可能限制新房的開發、限制房源供給。

這時候，不得不提到David Graeber在「規則的烏托邦」提到的自由主義鐵則(The Iron Law of Liberalism)：「任何市場改革或政府減少文書作業、強化市場運作的計畫，最終都只會導致更多的法定規則、文書作業和官僚體系的增加。」

以區畫管制為例，最初希望通過嚴格的建設規範來維護社區品質、避免過度開發；然而過多限制性法規卻導致房源供應下降、房價高升，反而需要更多的政府干預來解決供應不足的問題。同樣地，租金管制最初的設想是通過控制租金上漲來保護租戶免受市場波動影響，減少社會住宅需求量，但長期來說租金管制反而抑制房東投資新房源的動力，減少市場供應，如今政府又不得不通過其他如稅金優惠政策來應對供應不足問題，這些都導致更多的監管和文書負擔。

●看不見的手 讓市場運作

其實當代經濟學鼻祖亞當．史密斯早已在「國富論」中指出市場這雙「看不見的手」的重要角色，並不是意味著完全放手讓市場自我運作，而是政府應該在決策時理解市場規律、並把市場因素考慮進來。馬克斯．韋伯則認為政治人物承擔著舵手的角色，水手只是專業的官僚，負責執行具體的政策，即便水手再能幹，如果舵手做出錯誤的判斷，船將偏離正確的航線。

因此，政治人物更需要靈敏地感受風向，理解市場運作的複雜性，避免短視近利及過度干預，否則就會陷入「自由主義鐵則」的陷阱，反而增加官僚體系和行政負擔，使房源問題更加難以解決。

(作者蔡璧徽律師，法路通律師樓合夥人)